第三，某一领域国家已经制定法律、行政法规，但法律、行政法规对某一具体问题未作规定或者规定不完备的，地方性法规可以行使行政处罚补充设定权，创制全新的规范或者补充中央法规范的法律后果，该类立法属于地方补充性立法。
第三，以规范主义、世界主义的立场寻找作为根本法的宪法。其中，宪法核是一种根本规范，提供实定法客观合理性的依据，表明实定法创始的出发点。
{10}可想而知，将法律秩序下的其他规范或者措施解释为因符合上位阶宪法规范而可抵触下位阶宪法规范，显然是德国宪法规范位阶理论所不能容纳的乖张之论。这种策略对宪法规范进行分层本身，并没有错误。前注{38}，〔德〕拉伦茨书，第204～207页。这两种理解都在文义的可能空间里。只不过，修正案隐含地提出两个合法条件：一是有明确的法律规定作为依据。
这种出租既不符合合理利用土地原则，也可能潜在地破坏土地公有制，属于非法出租。三、作为解释方法的意义 至此，我国既有宪法规范层次论所呈现的三个面相，是基于不同的关注和旨趣，对宪法规范所作的种类与层次划分，但它们之间也有紧密关联，形成了一种别具特色、在其他法律领域罕见的阶梯结构（见图示）。在过去，国家立法机关基本信奉这一主张。
一方面，地方对此类情形进行补充立法可能涉嫌违反我国《行政处罚法》第12条的规定，但另一方面，地方却存在对此类情形加以规定的迫切需要。在必要性阶段，地方补充性立法所设定的行政处罚措施应当是所有能够实现目的的手段中最温和、对公民权利造成损害最小的手段。在我国《行政处罚法》制定之初，我国乱处罚、乱罚款现象较为严重，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。概言之，主要存在领域说事项说行为说等三种不同主张。
立法实践展现出来的样态表明，立法主体对这一规定的理解颇不相同，进而对地方立法与中央立法关系的把握和理解也颇不相同。与上位法相比，辽宁省的地方立法不仅补充了上位法没有规定的新植未成林地封山育林区等情景条件，而且补充规定了上位法没有规定的放蚕行为。
拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。[9]再如，2005年，某省在制定《文物保护条例》的过程中，拟规定对未经考古调查、勘探而擅自动工，在施工中发现古文化遗址、古墓葬等不可移动文物灭失、毁损的，处5万元以上50万元以下罚款，但我国《文物保护法》对此并没有规定。否则，有关部门除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款。2017年以来，全国人大常委会连续多年对备案审查工作报告进行审议，标志着我国备案审查工作的常态化。
基于领域说，在理解法律、行政法规时，应当坚持一种面的思维。对于法律、行政法规具体规范所规定的特定事项，地方立法只能在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度范围内作出规定。其三，事务之间存在密切联系，难以直接切割。相关领域尚未制定法律、行政法规，法律规范处于空白状态的，地方可以进行先行性立法。
为此，该省人大常委会请示全国人大常委会法工委。当下，人们对地方补充性立法的功能和作用已有较深刻的认识。
在涉及其他事项时，如林木的开发利用，可以补充设定行政处罚。摘要: 新修改的我国《行政处罚法》第12条第3款首次明确肯定了地方补充性立法的法律地位，标志着国家立法机关对待行政处罚领域地方补充性立法态度的正式转变。
在补充性立法与执行性立法的模糊地带，合法性的判断应当是形式标准和实质标准的统一。补充性立法合法与否，需要按步骤具体情况具体分析。导致这一问题的根源可能在于，学界未针对地方补充性立法和地方执行性立法分别构建类型化的合法性判断标准。2021年我国《行政处罚法》第12条第3款明确肯定了地方补充性立法，扩大了地方立法权限，提升了国家治理能力，具有积极意义，但这一规定也面临着一个新问题：在行政处罚领域，地方补充性立法的权力边界何在？ 三、地方补充性立法的合法性困境 我国《行政处罚法》第12条第2款和第3款分别规定了地方执行性立法和地方补充性立法。耶林曾言，目的是全部法律的创造者。（一）态度变化及其原因 2021年我国《行政处罚法》第12条第3款的规定标志着国家立法机关对待行政处罚领域地方补充性立法态度的正式转变。
我国《行政处罚法》接纳地方补充性立法，在一定程度上可以视为对现实状况的一种回应和确认。[34]参见乔晓阳：《如何把握行政处罚法有关规定与地方立法权限的关系》，载《法制日报》2017年9月12日，第9版。
2019年《江苏省种子条例》在实施该法的过程中，也拒绝对此设定行政处罚，理由是《种子法》法律责任一章并未对违反该备案规定的行为设定罚则，地方性法规若设定行政处罚便是与上位法相抵触。[36]地方立法能否补充中央立法规范需要结合立法目的进行具体情形具体分析。
[28]参见李文海：《地方政府规章设定行政许可的上位法限制——最高人民法院发布的指导案例5号裁判要点1为分析对象》，载《政治与法律》2013年第2期。在适当性阶段，地方补充性立法所设定的行政处罚措施，应当有助于目的的实现。
[10]全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复（2000-2005）》，中国民主法制出版社2006年版，第176-177页。我国《行政处罚法》肯定地方补充性立法，完善了行政处罚领域中央立法与地方立法关系的结构，扩大了地方立法权限，提升了国家能力，具有积极意义。[21]改革开放以来，在地方立法权的配置问题上，我国采用积极稳妥、逐步下放的工作策略和法制化、规范化的实现路径，[22]既避免了权力下放的主观随意性，又避免了权力下放可能导致的秩序混乱。领域说事项说行为说试图廓清作出行政处罚规定的规范含义，进而解决这一问题，但由于它们都持有形式化的标准，只能在一定程度上起到明确地方立法权限的作用，实际效果有限。
在均衡性阶段，地方补充性立法所设定的行政处罚措施应当与立法取得实际收益成比例。此后，这一规定便没有再进行变动，直至该法正式出台。
这使得所有的规则都有着模糊的边缘，或者说‘开放性结构。例如，2013年我国《渔业法》第30条规定，禁止制造、销售、使用禁用的渔具。
例如，案例五中，中央立法规定禁止制造、销售、使用禁用的渔具，地方立法补充规定禁止维修、随船携带渔具。比例原则要求公权力必须在限制基本权利的目的和限制基本权利的手段之间进行衡量，不能不择手段地追求目的的实现。
[37]只有立法者意图规定但却没有规定的事项、行为、领域，才能被视为法律漏洞。[11]同前注[10]，全国人大常委会法制工作委员会编书，第189页。第一，某一领域国家尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以行使行政处罚设定权，创制全新的规范，该类立法属于地方先行性立法。[32]参见俞祺：《重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，载《政治与法律》2017年第9期。
例如，2017年国务院《自然保护区条例》第26条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。根据公共产品的特性和受益范围，一般可以将公共产品划分为全国性公共产品、地方性公共产品和混合性公共产品。
[12] 地方立法主体对待这一问题存在不同认识，赞同者和否定者皆有之。[16]参见赵刚：《立法权下放，地方接得住吗？》，载《人民法院报》2015年3月12日，第1版。
上位法规定的法律后果是责令停止作业、恢复原状并赔偿损失, 《天津市电力设施保护条例》在此基础上进一步补充了对个人和单位予以罚款的行政处罚（案例八）。二审稿规定：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。
